Lettre N°34 - Mandat 2020-2026

Remboursement anticipé d’un prêt par une collectivité

• L’application légale d’une indemnité par les banques

La capacité des établissements de crédits à fournir une offre de financement couvrant les besoins du secteur public local et notamment des communes, fait l'objet d'une forte attention de la part du gouvernement. Le contexte actuel, marqué par une offre de crédit abondante et des taux particulièrement bas pour les emprunteurs, permet aux collectivités de bénéficier de conditions de financement particulièrement attractives. S'agissant des prêts souscrits, par le passé, entre des établissements de crédit et des collectivités territoriales, il est fréquent que leur renégociation s'accompagne du paiement d'une indemnité de remboursement anticipée (IRA) prévue contractuellement et justifiée économiquement. En effet, le coût élevé de ces IRA reflète le fait que la baisse des taux intervenue ces dernières années, très favorables aux nouveaux emprunteurs, expose à l'inverse les établissements prêteurs à des pertes actuarielles importantes en cas de remboursement anticipé de ces prêts. De plus, la signature d'un prêt à taux fixe entre un emprunteur et un établissement de crédit donne fréquemment lieu, en parallèle, à la souscription d'un instrument de couverture entre cet établissement de crédit et une autre entité du secteur financier, notamment pour permettre à l'établissement de crédit de se prémunir du risque de taux. Le débouclage de ces instruments de couverture peut nécessiter le paiement d'indemnités élevées par les établissements de crédit, qui justifient les clauses d'indemnités de remboursement anticipées qui peuvent figurer dans les contrats de prêt. Dans l'hypothèse où le contrat de prêt initial ne prévoyait pas de mécanisme de renégociation, l'établissement de crédit est ainsi fondé à refuser de revoir les conditions du contrat ou à demander, le cas échéant, l'application d'une pénalité qui peut se révéler élevée pour les motifs exposés ci-dessus. Par exception à ce principe général, le code de la consommation, en particulier ses articles L. 312-34 et L. 313-47, dispose que les prêts souscrits par les particuliers peuvent bénéficier d'une limitation légale de l'indemnité de sortie. Cependant, ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer s'agissant des autres catégories d'emprunteurs. En effet, l'article L. 311-1 du code de la consommation définit l'emprunteur comme "toute personne physique qui est en relation avec un prêteur, ou un intermédiaire de crédit, dans le cadre d'une opération de crédit réalisée ou envisagée dans un but étranger à son activité commerciale ou professionnelle". Le terme d'emprunteur pour l'application du titre Ier du livre III du code de la consommation, qui comprend les articles L. 311-1 à L. 315-23, n'inclut que les personnes physiques. Une collectivité territoriale étant une personne morale et les articles L. 312-34 et L. 313-47 du code de la consommation visant expressément l'emprunteur tel que défini à l'article L. 311-1 du code de la consommation, les articles L. 312-34 et L. 312-47 du code de la consommation ne peuvent ainsi s'appliquer aux collectivités territoriales.

• Réponse du Ministère de l'économie, des finances et de la relance publiée dans le JO Sénat du 25/11/2021 - page 6562

Forage d’eau

• L’impossibilité pour une commune de verser une subvention

S'agissant des aides qui pourraient être accordées à des particuliers pour le raccordement à une source privée, une commune ne peut verser de subvention pour des travaux, notamment de forage, qu'à la condition qu'il existe un intérêt communal. De plus, la commune doit veiller au principe d'égalité. Le Conseil d'État dans un arrêt du 26 janvier 2021 (Commune de Portes-en-Valdaine, n° 431494, publié au recueil Lebon) a récemment fait évoluer sa jurisprudence en jugeant qu'« en dehors des zones de desserte ou en l'absence de délimitation par le schéma de telles zones, la collectivité apprécie la suite à donner aux demandes d'exécution de travaux de raccordement, dans le respect du principe d'égalité devant le service public, […] en fonction, notamment, de leur coût, de l'intérêt public et des conditions d'accès à d'autres sources d'alimentation en eau potable ». Cette jurisprudence étend ainsi la possibilité de prise en charge des travaux de raccordement par la commune. Concernant la préservation des sources d'eau, le droit prévoit diverses garanties. L'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales dispose que « tout prélèvement, puits ou forage réalisé à des fins d'usage domestique de l'eau fait l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune concerné ». Cette déclaration vise à faire prendre conscience aux particuliers de l'impact de ces ouvrages sur la qualité et la quantité des eaux des nappes phréatiques. En outre, l'article L. 212-5 du code de l'environnement prévoit que le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux permet, dans les bassins ou les groupements de bassins, de dresser un constat de l'état de la ressource en eau et du milieu aquatique et de recenser les différents usages qui sont faits des ressources en eau existantes. Enfin, l'arrêté modifié du 17 décembre 2008, établissant les critères d'évaluation et les modalités de détermination de l'état des eaux souterraines et des tendances significatives et durables de dégradation de l'état chimique des eaux souterraines permet d'évaluer l'état des eaux souterraines.

• Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO AN du 09/11/2021 - page 8112

Taxe foncière

• L’absence d’exonération pour les musées associatifs

Conformément à l’article 1380 du code général des impôts (CGI), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est un impôt réel dû à raison de la détention d’un bien, quelle que soit l’utilisation qui en est faite ou les revenus du propriétaire. Par conséquent, les exonérations de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) doivent rester une exception. Selon le 1° de l’article 1382 du code général des impôts (CGI), sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les immeubles appartenant à l’État, aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des établissements publics d’assistance, scientifique ou d’enseignement - notamment les musées - à la double condition d’être affectés à une mission de service public et d’être improductifs de revenus pour le propriétaire du bâtiment. Ce traitement fiscal particulier est la contrepartie des sujétions imposées aux propriétaires publics. Or, les immeubles des musées appartenant à des associations ne respectent pas la condition de propriété publique. De plus, l’article 1382 ne permet l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) qu’à quelques types de bâtiments appartenant à des associations, strictement encadrés et pour des raisons historiques (en particulier les édifices affectés à l’exercice du culte, les bâtiments de certaines associations des mutilés de guerre ou du travail affectés à l’hospitalisation de leurs membres, les hangars servant à abriter les canots de certaines associations de sauvetages, les immeubles appartenant aux associations syndicales de propriétaires d’habitation partiellement ou totalement détruits par suite d’actes de guerre). Une extension du bénéfice de l’exonération à des bâtiments appartenant à d’autres associations reviendrait à leur fournir une aide financière injustifiée. En outre, les associations préservant le savoir-faire artisanal et industriel français constituent un champ d’application trop flou qui serait source de contentieux. Par ailleurs, une telle mesure engendrerait de surcroît une perte de ressources non négligeable pour les communes et leurs groupements, sauf à transférer cette charge sur les autres contribuables, en particulier les ménages. Enfin, les communes et leurs groupements peuvent toujours tenir compte des impôts acquittés par certaines structures au regard de leurs subventions versées dans le cas où elles souhaiteraient soutenir leur développement. Dans ces conditions, le Gouvernement n’envisage pas d’assouplir les règles d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les associations.

• Réponse du Ministère de l’économie et des finances publiée dans le JO AN du 16/11/2021 - page 8313

Jumelage entre communes

• Pas de limite pour les communes françaises

Le jumelage est l’une des formes de l’action extérieure des collectivités territoriales. Il s’inscrit dans le cadre de l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales. Il constitue une forme de coopération régie par un instrument contractuel (pacte de jumelage ou d’amitié) conclu avec une autorité territoriale étrangère. Il peut être noté que la terminologie « partenariat » tend, de plus en plus, à se substituer à celle, historique, de jumelage. Le nombre de jumelages entre une commune française et une commune étrangère recensé par l’Atlas français de la coopération décentralisée est de 6768, certaines communes pouvant être jumelées plusieurs fois. La loi ne prévoit pas de nombre « plafond » de jumelage par commune, celui-ci est laissé à sa libre appréciation.

• Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO AN du 21/09/2021 - page 7000

Communes de moins de 1000 habitants

• La désignation automatique des conseillers communautaires suppléants

Le premier alinéa de l'article L. 273-11 du code électoral dispose que : "Les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau". Le quatrième alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que : "Lorsqu'une commune ne dispose que d'un seul conseiller communautaire, le conseiller municipal appelé à le remplacer en application de l'article L. 273-10 ou du I de l'article L. 273-12 exerce les fonctions de conseiller communautaire suppléant et peut participer avec voix délibérative aux réunions de l'organe délibérant en cas d'absence du conseiller titulaire dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'établissement public. Le conseiller suppléant est destinataire des convocations aux réunions de l'organe délibérant, ainsi que des documents annexés à celles-ci. L'article L. 273-5 du code électoral est applicable au conseiller communautaire suppléant." Le I de l'article L. 273-12 du code électoral, applicable aux communes de moins de 1 000 habitants, prévoit que : "I. En cas de cessation du mandat d'un conseiller communautaire pour toute autre cause que celle mentionnée au second alinéa de l'article L. 273-11, il est remplacé par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l'ordre du tableau établi à la date où la vacance de son siège devient définitive." L'ordre du tableau du conseil municipal est établi selon les dispositions de l'article L. 2121-1 du CGCT. Le II de ce texte prévoit notamment que : "Sous réserve du dernier alinéa des articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 et du second alinéa de l'article L. 2113-8-2, les adjoints prennent rang selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste." L'ordre du tableau du conseil municipal, qui régit la désignation des conseillers communautaires titulaires, doit également être respecté s'agissant du conseiller communautaire suppléant, dans la mesure où le conseiller suppléant a vocation à devenir le conseiller titulaire si celui-ci cesse d'exercer ses fonctions. Le Gouvernement n'envisage pas de modifier les modalités de désignation du conseiller communautaire suppléant.

• Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO AN du 5/10/2021 - page 7378

Allocation aux adultes handicapés

• La prise en compte des indemnités des élus pour son calcul

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation d'aide sociale non contributive, vise à assurer des conditions de vie dignes à ses bénéficiaires. Minimum social fondé sur la solidarité nationale, l'AAH est assortie d'une condition de ressources : si le bénéficiaire dispose de ressources personnelles, la priorité doit être donnée à la mobilisation préalable de celles-ci et il en est tenu compte dans le montant de l'AAH versé. Pour autant, les modalités de calcul de l'AAH sont favorables à ses bénéficiaires. En premier lieu, ne sont prises en compte dans le calcul de l'AAH que les revenus nets imposables à l'impôt sur le revenu. C'est donc à ce titre que les indemnités de fonction perçues par les élus locaux, en application du code général des collectivités territoriales, entrent dans le calcul de l'AAH. Un projet de décret est à l'étude afin de modifier l'article D.821-9 CSS qui détaille au niveau réglementaire les modalités de prise en compte des revenus d'activité professionnelle et, implicitement des indemnités de fonction des élus locaux : ces dernières seront désormais mentionnées explicitement, permettant ainsi de sécuriser pleinement le dispositif. Enfin, l'exercice de la citoyenneté nécessite également des élections et des campagnes électorales inclusives. En ce sens, la loi organique du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République a marqué des avancées majeures. En effet, l'article 2 de cette loi prévoit que les candidats à l'élection présidentielle veillent à l'accessibilité de leurs moyens de propagande électorale aux personnes en situation de handicap, en tenant compte des différentes formes de handicap et de la diversité des supports de communication. Ils peuvent consulter à cette fin le Conseil national consultatif des personnes handicapées, qui publie des recommandations ou observations.

• Réponse du Ministère des personnes handicapées publiée dans le JO AN du 09/11/2021 - page 8130

Établissement des cartes d’identité

• Le déploiement de nouvelles stations d’accueil

La mise en œuvre de la réforme qui a intégré le traitement des cartes nationales d'identité dans le fichier des titres électroniques sécurisés a prévu la dématérialisation de la totalité des échanges entre les mairies et les centres d'expertise et de ressources des titres (CERT) chargés d'instruire les demandes de titres d'identité. Le recueil d'informations biométriques pour l'établissement du titre, telles les empreintes digitales, impose leur transmission par des lignes dédiées et sécurisées, installées dans les communes équipées en dispositifs de recueil (DR). La dématérialisation des procédures ainsi conduite doit aussi permettre de mieux lutter contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité. En contrepartie, la possibilité de déposer une demande de titre est déterritorialisée, c'est-à-dire dé-corrélée du lieu de domicile du demandeur, ce qui offre plus de souplesse aux usagers. La sensibilité des données à caractère personnel et la nécessité de prévenir et détecter les tentatives de falsification et de contrefaçon des titres ont imposé de restreindre non seulement le nombre des dispositifs, mais également celui des personnels habilités à les traiter, à raison de leurs attributions et dans la limite du besoin d'en connaître. Les coûts budgétaires de ces matériels et des réseaux sécurisés qu'ils requièrent ne sont pas neutres pour l'Etat, en termes d'installation et de maintenance, comme pour les communes, en termes de fonctionnement et de ressources humaines à mobiliser et doivent aussi être pris en compte. En effet, les mairies dotées de DR doivent s'engager à proposer une qualité de service au travers d'une ouverture du service de cinq jours par semaine, d'une amplitude horaire d'accueil au public adaptée et d'un cadencement optimal des rendez-vous, toutes les quinze à vingt minutes.  De plus, l'Etat a renforcé son accompagnement financier en faveur des communes équipées d'un DR en faisant évoluer les règles relatives à la dotation pour les titres sécurisés, en revalorisant de 5 030 € à 8 580 € le montant forfaitaire pour chaque station en fonctionnement au 1er janvier de l'année à partir de 2018 et en mettant en place une majoration de 3 550 € pour chaque station ayant recueilli plus de 1 875 demandes de titres au cours de l'année précédente, ce qui représente globalement une dotation annuelle de plus de 44 M€ pour 2 346 communes éligibles équipées de 4 066 stations en 2020. Dans le cadre de la mise en place des nouvelles modalités de recueil et d'instruction des demandes de cartes nationales d'identité, le ministère a décidé, en fin d'année 2017, de déployer au plan national 250 dispositifs de recueil (DR) supplémentaires. Pour autant, et pour tenir compte des conclusions du grand débat national et des demandes de nombreux maires, un déploiement de 100 DR supplémentaires a été réalisé depuis l'été 2019. Le ministère examine actuellement les conditions dans lesquelles le parc de stations biométriques pourra être densifié en 2021. Il travaille notamment à la possibilité de déployer des stations de recueil supplémentaire au sein d'espaces France Services afin de permettre aux usagers de trouver dans ces structures le bouquet de services le plus étendu possible. En outre, un service de proximité peut toujours être assuré par les communes non dotées de dispositifs, qui souhaitent poursuivre l'accompagnement de leurs administrés. En effet, elles peuvent assister l'usager dans la constitution de son dossier et la réalisation de sa pré-demande en ligne, ou recueillir les demandes des populations les moins mobiles via la mise à disposition par la préfecture du dispositif de recueil mobile. Dans le cadre du déploiement des bus « France Services », l'utilisation de dispositif de recueil peut aussi être envisagé. Par ailleurs, l'envoi aux mairies des titres à remettre s'effectuant nécessairement par colis sécurisés, la multiplication des lieux de remise, en conduisant à la dispersion des envois, augmenterait de façon significative les risques de perte et de vol ainsi que le coût unitaire d'expédition. Enfin, des raisons techniques empêchent d'envisager qu'une remise des titres puisse être effectuée par la mairie de résidence du demandeur : en effet, au terme du déploiement de la nouvelle CNI, la prise d'empreinte est également prévue au moment de la remise du titre afin de s'assurer du bon fonctionnement de la puce contenue dans la CNI nouveau format, plus moderne et plus sécurisée. Le maillage territorial en DR fait l'objet d'un suivi attentif du Gouvernement afin de garantir un service de proximité et de qualité pour tous les usagers sur l'ensemble du territoire national.

• Réponse du Ministère de l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 18/11/2021 - page 6458

Numérique et écrans

• L’impact sur les enfants

Les outils numériques sont désormais au cœur de nos vies quotidiennes, y compris celles de nos enfants. La priorité du Gouvernement, s'agissant des nouvelles technologies et particulièrement des écrans, est de faciliter leur bon usage, afin que tout citoyen puisse en retirer des bénéfices et éviter leurs potentiels impacts négatifs (notamment pour les enfants ceux liés à une surexposition, à un mésusage, ou à la confrontation à des contenus inappropriés). L'un des objectifs du plan national de santé publique « Priorité Prévention » est donc de « créer des repères d'usages d'écrans destinés aux proches de jeunes enfants » afin de promouvoir un usage adapté des écrans.  C'est en ce sens que le ministère des solidarités et de la santé a saisi le Haut conseil de la santé publique (HCSP) le 1er août 2018 afin qu'il émette un avis relatif aux effets de l'exposition des enfants et des jeunes aux écrans. Le HCSP a publié en janvier 2020 un rapport consacré aux effets de l'exposition des enfants et des jeunes aux écrans. Ce rapport analyse les preuves des effets des écrans sur la santé et énonce notamment des règles d'usage des écrans selon les âges et les temps de la journée. En effet, s'il est nécessaire de limiter le temps passé devant les écrans pour réduire certaines conséquences physiques et physiologiques (obésité et troubles alimentaires, symptômes dépressifs, diminution des relations sociales), l'enjeu réside surtout dans la formation, l'éducation et l'encadrement de leur usage. Un second rapport a été demandé au HCSP sur la question des effets pathologiques et addictifs des écrans. Sa remise est prévue d'ici fin 2021. En effet, même si l'Organisation mondiale de la santé a entériné la classification du « gaming disorder » (trouble du jeu vidéo) en mai 2019 dans le cadre de la onzième révision de la classification statistique internationale des maladies et des problèmes connexes (CIM-11) qui entrera en vigueur le 1er janvier 2022, l'addiction aux écrans en tant que telle reste à définir de façon précise. Le Gouvernement entend donner une suite à l'état des lieux et aux recommandations émises par le HCSP. Ainsi, lors du Comité stratégique santé mentale et psychiatrie du 21 janvier 2021, le ministre des solidarités et de la santé a annoncé le lancement d'une Feuille de route sur la prévention des usages excessifs des écrans par les enfants qui portera notamment sur le bon usage des écrans. Lors de la conférence des familles le 5 octobre 2021 le ministre des solidarités et de la santé a annoncé un complément sanitaire à cette analyse qui permettrait de renforcer la détection des vulnérabilité, la prévention et la prise en charge des patients dont les pathologies sont soient révélées soit provoquées par l'usage excessif des écrans. Ces travaux sont en cours. Par ailleurs, la Mildéca a mis en place un baromètre annuel sur les usages des écrans et les problématiques associées. Les résultats de la première vague seront publiés d'ici la fin de l'année.  Enfin, la France mène une initiative internationale relative à la protection des droits de l'enfant dans l'environnement numérique. Le caractère crucial de cette démarche a été rappelé par le Président de la République à l'occasion du Forum pour la Paix de Paris, le 11 novembre 2021.

• Réponse du Secrétariat d'État auprès du ministre des solidarités et de la santé, chargé de l'enfance et des familles publiée dans le JO Sénat du 18/11/2021 - page 6450

Accident de la route

• L’interdiction de révéler l’identité des auteurs dans les journaux

La Cour de cassation vient de juger que l’article d’un journal qui révèle l'identité de l'auteur d'un accident ne permet pas de nourrir le débat public et porte atteinte au droit au respect de sa vie privée. Pour le juge judiciaire suprême, l'information stricte, sans identification des personnes, se suffit à elle-même et garantit la liberté d'expression. Si un accident de la circulation constitue bien un sujet d'ordre général, il n'est pas utile d'en connaître les acteurs, auteurs ou victimes.

• Cour de cassation, 1ère chambre civile, 20 octobre 2021, 20-14.354

Excès de vitesse

• Les sanctions encourues

Infographie réalisée par la Direction de l'information légale et administrative

Signes ostentatoires

• La possibilité de les restreindre dans les entreprises

La question du port de toute expression visible de convictions politiques, philosophiques ou religieuses a déjà donné lieu à de nombreux contentieux portés, en droit interne, devant la Cour de cassation. Au plan européen, la Cour européenne des droits de l'homme et la Cour de justice de l'Union européenne posent une règle d'équilibre entre différents intérêts découlant de droits, constitutifs d'une société démocratique. Le droit à la liberté de conscience et de religion, consacré à l'article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, doté du même sens et de la même portée que l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, doit ainsi se combiner avec la liberté d'entreprise. A cette fin, l'article L. 1321-2-1 du code du travail, introduit par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dispose que le règlement intérieur peut contenir des dispositions inscrivant le principe de neutralité et restreignant la manifestation des convictions des salariés si ces restrictions sont justifiées par l'exercice d'autres libertés et droits fondamentaux ou par les nécessités du bon fonctionnement de l'entreprise et si elles sont proportionnées au but recherché. La législation française, sans attendre les décisions WABE eV (C 804/18) et MH Müller Handels GmbH contre MJ (C 341/19) du 15 juillet 2021, a ainsi donné les moyens aux employeurs, après avis du comité social et économique, de déterminer les conditions de travail pour concilier la préservation des droits des salariés et les nécessités de l'entreprise, étant observé que le contenu du règlement intérieur ne peut restreindre les droits des personnes ou les libertés individuelles et collectives au-delà de ce qui est justifié par la nature du travail à accomplir et proportionné au but recherché. Par ailleurs, la Cour conditionne la politique de neutralité philosophique, religieuse, et politique à l'égard des clients ou des usagers instituée par l'employeur à ce que ladite politique réponde à un besoin véritable, qu'il incombe à ce dernier d'établir en prenant notamment en considération les attentes légitimes desdits clients ou usagers ainsi que les conséquences défavorables que cet employeur subirait en l'absence d'une telle politique, compte-tenu de la nature de ses activités ou du contexte dans lequel celles-ci s'inscrivent, en requérant que la politique de neutralité soit suivie de manière cohérente et systématique et que l'interdiction édictée par l'employeur soit limitée au strict nécessaire au regard de l'ampleur et de la gravité réelles des conséquences défavorables que l'employeur cherche à prévenir. Ainsi, en droit interne comme en droit européen, il entre déjà dans les pouvoirs de l'employeur de fixer les règles internes garantissant le maintien de la neutralité qu'il souhaite préserver à l'égard de ses clients ou usagers. Il convient toutefois que ces règles soient proportionnées au vu des droits concurrents de ses salariés, ce sous le contrôle de l'inspection du travail. Ces décisions sont cohérentes avec la jurisprudence du Conseil d'État qui écarte les sujétions que l'employeur peut imposer aux salariés lorsqu'elles présentent un caractère général et absolu.

• Réponse du Ministère de la Justice publiée dans le JO Sénat du 25/11/2021 - page 6570

Inscription sur une liste électorale

• L’appréciation de l’attache avec la commune

Comme le précise la circulaire NORINTA1830120J du 21 novembre 2018 (I, B,1 ; pages 10 et 11) et la réponse publiée au Journal Officiel du Sénat du 23/01/2014 à la question écrite n° 08232 de M. Jean-Louis MASSON, l'attache communale peut être caractérisée en utilisant le critère de rattachement par le domicile ou la résidence effective, ou celui de la contribution fiscale. Les critères de rattachement du domicile ou de la résidence effective sont alternatifs et correspondent à deux logiques différentes. D'une part, le domicile réel au sens de l'article L. 11 du code électoral est entendu par la jurisprudence comme le lieu du principal établissement au sens de l'article 102 du code civil (Cass. 2e civ., 4 mars 2008, n° 08-60206), qui est unique et stable. Lorsqu'il examine une demande d'inscription sur les listes électorales, le maire apprécie souverainement si les justificatifs fournis sont de nature à prouver la réalité du domicile dans sa commune. Il est précisé à titre d'exemple dans la circulaire mentionnée que ces justificatifs peuvent être une attestation d'abonnement ou une facture d'électricité ou de gaz de moins de trois mois, un bulletin de salaire de moins de trois mois etc. La mention d'un justificatif de moins de trois mois ne constitue en aucun cas un impératif juridique mais une indication aux fins de garantir le caractère suffisamment récent du document. Pour mémoire, la jurisprudence du juge judiciaire précise que les liens matériels, moraux, pécuniaires ou sentimentaux ne doivent pas être pris en considération pour caractériser le domicile réel au sens de l'article L. 11 du code électoral (Cass. 2e civ. 2 mars 2001, n° 01-60226). En outre, ne constitue pas un domicile le bureau de société dans la commune (Cass. civ. 2e, 2 mars 1977, n° 77-630). D'autre part, il peut être recouru à la notion de « résidence », à savoir le lieu où la personne vit effectivement de manière continue et depuis six mois au moins au moment de la demande d'inscription sur les listes électorales. Prenant en compte la jurisprudence existante, la circulaire mentionnée apporte plusieurs précisions à ce sujet. D'abord, « la résidence peut être établie par tout moyen propre à emporter la conviction du maire (quittances de loyer, factures…). Ensuite, « L'occupation d'une résidence secondaire n'est pas considérée comme une résidence réelle et continue dès lors qu'elle n'est dédiée qu'aux temps de loisirs, telles que les fins de semaine ou les vacances. ». En outre, « la résidence doit avoir le caractère d'une habitation, le seul fait de travailler dans la commune ne permettant pas de satisfaire aux exigences légales. ». Enfin, « la durée de résidence doit être de six mois au moins à la date du dépôt de la demande d'inscription sur les listes électorales. ». Ces éléments permettent d'informer le maire sur le contrôle qu'il doit exercer sur la réalité de la résidence invoquée par un électeur. De surcroît, la réalité de l'attache communale est soumise à un double contrôle, tout d'abord celui du maire lors de l'examen des demandes d'inscriptions sur les listes (art. L. 18 du code électoral) puis celui de la commission de contrôle des listes électorales qui se réunit entre les 24e et 21e jour avant un scrutin et, au cours d'une année sans scrutin, en fin d'année (art. L. 19 et R. 10). Par ailleurs, les décisions relatives aux demandes d'inscription sur les listes électorales sont susceptibles de recours devant le juge judiciaire, par les électeurs ou toute personne qui prétend avoir été omise de la liste électorale de la commune en raison d'une erreur purement matérielle ou avoir été radiée par le maire en méconnaissance des dispositions de l'article L. 18 du code électoral (art. L. 18 et L. 20). Dès lors, dans la mesure où l'état actuel du droit électoral garantit un contrôle effectif de l'attache communale des électeurs lors de l'inscription sur les listes électorales, le Gouvernement n'envisage pas à ce jour de faire évoluer les dispositions concernées.

• Réponse du Ministère de l'intérieur publiée dans le JO AN du 16/11/2021 - page 8330

Affichage électoral

• La dépose des affiches collées irrégulièrement

Si l'article L. 581-1 du code de l'environnement dispose que « chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de pré-enseignes, conformément aux lois en vigueur », ce droit d'affichage est encadré par le code électoral et le code de l'environnement. S'agissant du code électoral, des procédures permettent ainsi d'intervenir en amont du scrutin afin de faire procéder au retrait rapide des affiches qui seraient apposées en dehors des emplacements réservés par le code électoral. D'une part, un candidat apportant la preuve d'un préjudice personnel peut, s'il existe un trouble manifestement illicite, saisir le juge civil en référé sur le fondement de l'article 835 du code de procédure civile afin de faire ordonner sous astreinte l'enlèvement d'affiches électorales apposées hors des emplacements prévus par l'article L. 51 du code électoral. D'autre part, la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral a récemment introduit à l'article L. 51 du code électoral la faculté pour le maire, ou à défaut le préfet, de procéder à une dépose d'office des affiches apposées en dehors des emplacements réservés, après mise en demeure du ou des candidats en cause. L'article R. 28-1 du code électoral, créé par le décret n° 2020-1397 du 17 novembre 2020 pris en application de la loi précitée, précise les modalités de mise en œuvre de cette procédure. Elle autorise notamment le préfet à transmettre à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) l'arrêté de mise en demeure de sorte à ce que cet élément soit pris en compte dans le cadre de l'examen du compte de campagne. S'agissant du code de l'environnement, l'article L. 581-13 prévoit, au sujet de l'affichage d'expression politique, qu'en agglomération, en vue d'assurer la liberté d'opinion et de répondre aux besoins des associations, les communes ont l'obligation de mettre à disposition des citoyens des emplacements d'affichage, dits « d'affichage libre ». En cas de carence du maire, le préfet, après mise en demeure restée sans effet durant trois mois, détermine par arrêté le ou les emplacements nécessaires. Lorsque ces emplacements ont été aménagés sur la commune et que l'affichage d'opinion est installé en dehors de ces emplacements, il doit répondre aux règles de tout affichage publicitaire. Ainsi, il est soumis aux interdictions d'affichage fixées aux articles L. 581-4 (monuments historiques, arbres, etc.) et L. 581-8 du code de l'environnement. En outre, il est soumis à une obligation de déclaration préalable (article L. 581-6) et à une autorisation écrite du propriétaire de l'immeuble sur lequel est apposé l'affichage publicitaire (article L. 581-24). Par ailleurs, toute publicité doit mentionner « le nom et l'adresse ou bien la dénomination ou la raison sociale, de la personne physique ou morale qui l'a apposée ou fait apposer » (article L. 581-5). A ce titre, l'article L. 581-26 du code de l'environnement prévoit qu'une amende administrative sanctionne l'apposition de dispositifs ou de matériels supportant de la publicité sans déclaration préalable, ou non conforme à cette déclaration. Enfin, dès la constatation d'une publicité irrégulière au titre des articles L. 581-4, L. 581-5 ou L. 581-24, l'autorité compétente en matière de police de la publicité peut faire procéder d'office à sa suppression immédiate et mettre à la charge de la personne responsable les frais de l'exécution d'office (article L. 581-29). Toutefois, en application de l'article L. 581-42 du code de l'environnement, ces mesures relatives aux sanctions administratives et pénales ne sont pas applicables lorsque le maire ou le préfet n'a pas fait aménager les emplacements nécessaires à l'affichage libre. Ainsi, la législation en vigueur prévoit des dispositifs renforcés pour lutter contre l'affichage sauvage dont l'application relève des candidats, mais aussi des maires et des préfets à l'attention desquels le détail des mesures existantes est rappelé avant chaque scrutin dans une circulaire.

• Réponse du Ministère de l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 18/11/2021 - page 6459

Affichage électoral (bis)

• L’interdiction d’utiliser des véhicules publicitaires

En matière d'affichage électoral, le troisième alinéa de l'article L. 51 du code électoral dispose que « pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l'emplacement réservé aux autres candidats, ainsi qu'en dehors des panneaux d'affichage d'expression libre lorsqu'il en existe. ». A ce titre, le code électoral prévoit une sanction d'une amende de 9 000 euros à l'encontre du candidat qui contreviendrait aux dispositions précitées (dernier alinéa de l'art. L. 90). En outre, les moyens d'action octroyés au maire et au préfet afin de faire cesser les situations d' « affichage sauvage » ont été précisés par le décret n° 2020-1397 du 17 novembre 2020, lequel a créé un article R. 28-1 au sein du code électoral. Ce dernier détaille les modalités de mise en œuvre de la procédure de dépose d'office des affiches par le maire, après mise en demeure du candidat et de substitution du préfet en cas de carence du maire, le cas échéant. S'agissant de l'affichage électoral hors des emplacements réglementaires, à l'instar des « locaux de campagne mobile », sur lesquels seraient affichées des affiches de campagne (camion, bus, kakemonos etc.), l'article L. 51 du code électoral prohibe ce type de pratique revenant à apposer les affiches en dehors des emplacements légalement autorisés – emplacements réservés aux candidats et panneaux d'affichage d'expression libre. Par ailleurs, de telles pratiques sont encadrées par la règlementation du code de l'environnement. En effet, le code de l'environnement définit la publicité comme "toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention"(L. 581-3) et prévoit que "la publicité sur les véhicules terrestres, sur l'eau ou dans les airs peut être réglementée, subordonnée à autorisation ou interdite, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat" (L. 581-15). Les affiches de propagande à caractère politique constituent bien des publicités au sens de ces dispositions (voir CAA Nantes, 29 sept. 2009, Assoc. Front national et a., n° 08NT02733). Elles sont par conséquent sujettes aux mesures de police et sanctions prévues aux articles L. 581-27 et suivants de ce même code selon les modalités suivantes. Ainsi, l'article L. 581-27 du code de l'environnement prévoit qu'en cas de constatation d'une publicité irrégulière au regard de la législation et de la réglementation en vigueur, "l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions" de la publicité en cause. En tout état de cause, l'appréciation du respect de la législation du code de l'environnement appartient souverainement au juge qui statue in concreto sur la base de critères relatifs aux modalités d'utilisation du véhicule similaires à ceux évoqués supra dans le cadre du code de l'environnement (affectation principale du véhicule, stationnement prolongé ou circulation à vitesse réduite etc.). Enfin, il est à noter que de nombreux modes alternatifs à l'affichage électoral sont autorisés durant la campagne électorale, jusqu'à la veille du scrutin, à l'image de la distribution de tracts, la campagne par voie de presse, radio ou télévision, la campagne par Internet, les réunions publiques etc. Au vu de l'ensemble de ces éléments, le Gouvernement n'entend pas à ce jour proposer d'évolution de l'article L. 51 du code électoral.

• Réponse du Ministère de l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 18/11/2021 - page 6466